> “十四五”規劃之現代思考五：
國資監管大格局視角下的城投公司“十四五”規劃要點(diǎn)
“十四五”規劃是我國開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家與經(jīng)濟邁入重構式、高質(zhì)量發(fā)展后的第一個(gè)五年規劃，也是全面引領(lǐng)新時(shí)代國資國企改革工作、持續推進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一次五年規劃。
為進(jìn)一步提升國有資本效率，在更大范圍、更深層次推動(dòng)國有資本優(yōu)化布局，充分發(fā)揮國有資本的系統合力，國務(wù)院國資委于2019年11月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)構建國資監管大格局有關(guān)工作的通知》（國資發(fā)法規〔2019〕117號）提出，力爭用2-3年時(shí)間推動(dòng)構建國資監管大格局，加快形成國資監管一盤(pán)棋。目前，國務(wù)院國資委牽頭編制的“十四五”規劃要求將地方國資規劃和地方國企自身規劃納入體系，形成“國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展‘十四五’規劃—國務(wù)院國資委‘十四五’規劃—地方國資‘十四五’規劃—國有企業(yè)‘十四五’規劃”的國資“十四五”規劃體系，最終構建出上下貫通、協(xié)調聯(lián)動(dòng)的國資監管大格局。
城投公司作為地方特殊的一類(lèi)國有企業(yè)，隨著(zhù)市場(chǎng)化轉型的不斷深入，將會(huì )逐漸納入地方國資監管系統。因此，在國資“十四五”規劃體系及國資監管大格局下，城投公司應參照習總書(shū)記對國有企業(yè)“六個(gè)力量”的歷史定位，積極主動(dòng)謀劃自己的“十四五”，緊扣國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展上位規劃，在國資監管一盤(pán)棋下布局落子，謀定而后動(dòng)。
一、國資監管大格局構建與城投公司“十四五”規劃的內在聯(lián)系
（一）國資監管與城投公司發(fā)展的關(guān)系
1. 國資監管方式影響城投公司治理決策方式。城投公司由于其特殊的民生屬性和經(jīng)濟屬性，決定了其無(wú)法按照完全市場(chǎng)化的方式運作。隨著(zhù)轉型的深入，國資監管機構的監管方式、授權機制將直接影響甚至決定城投公司的治理決策方式。
2. 國資監管對于國有資本整體布局的要求影響城投公司的業(yè)務(wù)重點(diǎn)。城投公司作為地方城市建設和運營(yíng)的抓手，國資監管機構在對其進(jìn)行業(yè)務(wù)布局、戰略發(fā)展方向確定時(shí)，多從城市的整體發(fā)展進(jìn)行考慮。這也直接導致城投公司不能完全依據自主性進(jìn)行發(fā)展，它的業(yè)務(wù)發(fā)展方向將深受?chē)Y監管對于國有資本布局的影響。
3. 國資監管與城投公司發(fā)展相互影響、相互促進(jìn)。城投公司需要在國資監管體系約束下規范發(fā)展，而城投公司發(fā)展的創(chuàng )新性、能動(dòng)性又會(huì )反過(guò)來(lái)促進(jìn)國資監管體系的不斷完善。
（二）雙重視角下國資監管任務(wù)分解
國資監管大格局構建的十大重點(diǎn)任務(wù)依據出資人視角與企業(yè)視角可以簡(jiǎn)單概括為“需要管—管什么—如何管—如何落實(shí)”四部分。
出資人視角主要解決“需要管、管什么、如何管”的問(wèn)題。全面履責即要求出資人“需要管”，集中解決監管機構存在的缺位、錯位、失位等問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中監管即解決出資人“管什么”的問(wèn)題（公益性資產(chǎn)除外）。管資本為主與健全監管法制體系是解決出資人“如何管”的問(wèn)題，一是明確出資人的監管邊界，以管資本為主，二是明確出資人的監管方式，即權責法治。
企業(yè)視角下的統籌推進(jìn)國企改革主要是解決“如何落實(shí)”的問(wèn)題。主要定位國企自身的綜合性改革。出資人的監管方式、監管內容最終的承接落實(shí)主體及運作平臺是國有企業(yè)，而國有企業(yè)的改革又會(huì )反過(guò)來(lái)影響出資人的監管頂層設計。企業(yè)層面的國資監管內容主要是三部分：優(yōu)化資本布局、風(fēng)管內控、產(chǎn)權管理。
黨建與信息化建設是監管體系的保障支撐。一是需要明確黨組織在企業(yè)的法定地位，二是通過(guò)信息化建設優(yōu)化監管方式、提高監管效率。
（三）國資監管重點(diǎn)任務(wù)與城投公司“十四五”規劃核心關(guān)注點(diǎn)
基于國資監管與城投公司的發(fā)展聯(lián)系及國資監管工作重點(diǎn)，總結出城投公司“十四五”規劃的關(guān)注點(diǎn)與規劃重點(diǎn)（如下表）。
二、國資監管大格局下城投公司“十四五”規劃六大要點(diǎn)
（一）公司治理
對城投公司而言，公司治理的關(guān)鍵在于：一是對外理順機制，包含與出資人、地方政府的權責界定與市場(chǎng)化業(yè)務(wù)機制的建立；二是對內健全組織及運行機制，包括法人治理結構、組織架構、“三重一大”決策機制、激勵約束機制等。
（二）業(yè)務(wù)布局
業(yè)務(wù)布局一方面在地方國有資產(chǎn)整體布局下，承擔國有企業(yè)的社會(huì )責任，運營(yíng)好相關(guān)民生、基礎性產(chǎn)業(yè)；另一方面，結合公司發(fā)展實(shí)際，積極布局新產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級。
（三）資產(chǎn)管理
在明確界定公司資產(chǎn)范圍的前提下，一是對公司存量資產(chǎn)進(jìn)行高效盤(pán)活，二是積極開(kāi)拓新的有效資產(chǎn)，最終實(shí)現資產(chǎn)的證券化，提高流動(dòng)性。
（四）風(fēng)控與內控
城投公司發(fā)展可能面臨的風(fēng)險包括內外部環(huán)境風(fēng)險、政策風(fēng)險、市場(chǎng)風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等，而債務(wù)風(fēng)險和政策風(fēng)險是其中的重點(diǎn)。內控體系構建重點(diǎn)在于對公司人、財、物可能面臨的風(fēng)險進(jìn)行全面識別與防范，包含公司決策、業(yè)務(wù)開(kāi)展、財務(wù)管理、母子公司管理、信息管理等內容。
（五）信息化建設
城投公司“十四五”規劃恰逢我國新基建時(shí)期，大數據中心建設、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能等為其提供了發(fā)展良機。信息化建設不僅為公司提供了更加全面、便捷的監管方式，還為公司帶來(lái)了新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會(huì )。
（六）黨的建設
黨組織建設作為國有企業(yè)發(fā)展的政治保障與法定要求，一是需要以公司章程的形式明確黨組織在公司的法定地位，二是重點(diǎn)厘清黨組織在公司治理中的決策流程與方式。
三、結語(yǔ)
“十四五”規劃編制期可以視為企業(yè)內部統一思想以及企業(yè)與監管部門(mén)溝通的窗口期?！笆奈濉卑l(fā)展規劃是一個(gè)系統性工程，對于不同發(fā)展程度的城投公司而言，“十四五”發(fā)展規劃所涉及的要點(diǎn)也不盡相同?；凇皩?shí)質(zhì)重于形式”的原則，各城投公司應在國資監管的大格局下，結合自身實(shí)際，以明確公司定位為方向，以促進(jìn)公司發(fā)展和提升運行效率為目的，統籌規劃好屬于自己的“十四五”發(fā)展藍圖。
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