> 伴隨著(zhù)我國改革開(kāi)放和經(jīng)濟發(fā)展，為應對分稅制改革帶來(lái)的地方財權事權不匹配、緩沖地方資金緊張的矛盾，自1992年上海城投成立以來(lái)，各地政府相繼設立城投公司，為我國城市建設和民生保障做出了巨大貢獻。
激蕩二十余年，每個(gè)城投公司都走過(guò)了不一樣的發(fā)展路徑。有的勵精圖治，積累公共資源，轉變成為城市運營(yíng)服務(wù)商；有的縱橫開(kāi)闔，擅長(cháng)資本運作，轉變成國有資本運營(yíng)平臺；有的則錯失一次又一次轉型機遇，依舊扮演變相政府融資的角色，在政策的層層加碼中，前行之路舉步維艱。
時(shí)至今日，新的十年又將開(kāi)啟，城投公司完成階段性的歷史使命，又一次來(lái)到轉型發(fā)展的風(fēng)陵渡口?；仡櫷?，展望未來(lái)，讓我們一起重新審視城投，共謀城投轉型之路。
一、十年，重新定義城投
2010年6月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國發(fā)[2010]19號），文中明確定義地方政府融資平臺公司，指由地方政府及其部門(mén)和機構等通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實(shí)體。
長(cháng)期以來(lái)，城投公司作為融資平臺的重要類(lèi)型，在城市基礎設施建設融資方面做出了突出貢獻。然而，隨著(zhù)政策更迭和城投自身發(fā)展，十年前19號文對融資平臺的定義，亟需改變。
首先，融資平臺的定義不符合國家現行政策的要求。國發(fā)[2010]19號文中定義的融資平臺，需要“承擔政府投資項目融資功能”。然而，2019年7月1日正式實(shí)施的《政府投資條例》，明確規定政府投資項目是政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，必須納入政府投資計劃并且使用財政預算安排的資金，融資平臺再承擔政府投資項目融資則屬違規。在這樣的政策約束下，刪去“承擔政府投資項目融資功能”表述后，融資平臺定義則與一般國企無(wú)異。
其次，如果說(shuō)19號文發(fā)布之前的城投公司，以項目融資和城市建設為主要任務(wù)；那么19號文發(fā)布之后，城投公司迎來(lái)了轉型發(fā)展的黃金十年。很多城投公司把握時(shí)代機遇，成功實(shí)現轉型，已不是只承擔基建任務(wù)的融資平臺公司，業(yè)務(wù)涉及金融、醫療、養老、教育、文化、農業(yè)、貿易、旅游、智慧城市、新能源等多個(gè)行業(yè)。從產(chǎn)業(yè)投資助力本地經(jīng)濟增長(cháng)，到對接“一帶一路”走向國際，城投公司已然今非昔比。
引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)投資，助推區域經(jīng)濟發(fā)展
合肥建投通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局的頂層規劃、以資本運作的方式實(shí)現投融并舉，聚焦新型顯示、集成電路等主導產(chǎn)業(yè)，先后投資了京東方、安世半導體、康寧玻璃基板、彩虹股份、半導體顯示芯片封測等項目。項目總投資近2000億元，合肥建投出資近900億元，截至2019年3月底，已完成投資約724億元，部分項目退出已取得收益約222億元，切實(shí)擔負起產(chǎn)業(yè)投資引領(lǐng)重任，成為推動(dòng)合肥市產(chǎn)業(yè)結構調整和轉型升級的領(lǐng)跑者。
響應國家“一帶一路”戰略，邁向國際
青島城投積極踐行“一帶一路”國家戰略，聯(lián)合境內上市公司，參與青島印尼工業(yè)園建設，整合產(chǎn)業(yè)鏈資源，加強與所在國的產(chǎn)能合作，打造“一帶一路”示范園區。與津巴布韋、國開(kāi)行等簽署多方合作協(xié)議，促成津巴布韋經(jīng)濟特區與工業(yè)園的規劃實(shí)施與發(fā)展，帶動(dòng)基礎設施建設、礦業(yè)、制造業(yè)等領(lǐng)域的合作，提升集團國際化水平。
圍繞民生保障，布局經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)
云南城投通過(guò)并購昆明市第一人民醫院，投資建設整合甘美國際、東川等省內優(yōu)質(zhì)醫療資源，累計擁有醫療床位數約5000張，圍繞綠色發(fā)展，布局生物產(chǎn)業(yè)，是云南大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展和打造“三張牌”的重要推動(dòng)者。蘭州城投與山東省腫瘤醫院、中科院蘭州近代物理研究所合作建設重離子腫瘤專(zhuān)科示范醫院，建成以應用示范、研發(fā)制造、公共服務(wù)三大功能為一體的功能完備的全國性重離子醫學(xué)醫療基地。
把握新科技，發(fā)展智慧城市
西安城投將城市數據業(yè)務(wù)作為城投轉型發(fā)展的著(zhù)力點(diǎn)和創(chuàng )新點(diǎn)。城投公司承擔著(zhù)西安市民卡的運營(yíng)管理，并積極籌建大數據資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，市政府明確西安城投為政府大數據項目主要承擔者、城市大數據產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)者。此外，哈爾濱、南京、武漢、杭州等地城投，在智慧停車(chē)、智慧工地、智慧交通等領(lǐng)域，已具備非常成熟的實(shí)踐經(jīng)驗。
打造交易平臺，促進(jìn)當地經(jīng)濟
吉林市城投旗下保稅物流公司作為吉林省首家保稅物流中心，積極融入國家對外開(kāi)放戰略，重點(diǎn)發(fā)展保稅倉儲、出口退稅、口岸通關(guān)、保稅一日游、跨境電商等業(yè)務(wù)，并將國際快件交換中心、跨境電商展示中心、跨境電商展示中心的功能遷入保稅物流中心，促進(jìn)吉林市化纖印染、精細化工、五金機械、汽車(chē)制造、農副產(chǎn)品加工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，致力成為東北亞地區貨物集散的中轉站和連接國內外市場(chǎng)的重要物流轉換樞紐。
綜上所述，現如今的城投公司，已非19號文所定義的融資平臺公司，城投公司的職能和業(yè)務(wù)不斷迭代發(fā)展。如果一定要給城投公司重新做個(gè)定義，筆者認為：城投公司是由地方政府及其部門(mén)和機構等通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，聚焦城市建設領(lǐng)域，承擔公用事業(yè)運營(yíng)、社會(huì )民生保障、國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、戰略和新興產(chǎn)業(yè)投資等職能，服務(wù)國家治理體系和治理能力現代化建設，助推區域經(jīng)濟增長(cháng)，具備現代企業(yè)管理制度的經(jīng)濟實(shí)體。
二、2019年，城投行業(yè)熱點(diǎn)回顧
2019年是不平凡的一年，是新中國成立70周年，全國城投協(xié)會(huì )成立20周年。伴隨著(zhù)城市建設的日新月異，我國的城鎮化率在2019年超過(guò)60%，人均GDP也邁過(guò)1萬(wàn)美元門(mén)檻?；厥?019年，許多政策和事件熱點(diǎn)在城投行業(yè)引發(fā)了廣泛關(guān)注，筆者擇若干熱點(diǎn)做總結和解讀。
地方政府專(zhuān)項債發(fā)行提速，帶來(lái)城投轉型機遇
2019年，地方政府專(zhuān)項債限額增加并提前發(fā)行，對基礎設施補短板提供了有力支撐。2018年底第十三屆全國人大第七次常務(wù)會(huì )議，授權提前下達部分新增地方政府債務(wù)限額，并首次于2019年1月實(shí)現成功發(fā)行，有效地緩解了一季度政府投資項目的資金需求。隨著(zhù)政府規范融資的前門(mén)越開(kāi)越大，對此前長(cháng)期作為政府城建資金來(lái)源的城投公司而言，提供了轉型發(fā)展的良好契機。
據統計，2019年我國各地城投公司通過(guò)公開(kāi)債券的形式，募集了超過(guò)3.3萬(wàn)億元的資金，而用于城投公司還本付息的資金比例，則接近70%，該比例較往年有所提升?？梢钥闯?，2019年是城投公司的償債高峰期，歷年積累債務(wù)的還本付息額規模巨大，同時(shí)也反映城投公司用于新增項目建設的資金占比不足30%。
因此，城投公司融資的主要任務(wù)，已逐漸演變?yōu)榛獯媪總鶆?wù)風(fēng)險。從政府投資項目融資，到自身債務(wù)延展與化解，城投公司進(jìn)入融資的換擋期。所以，妥善處理好存量債務(wù)后，城投公司融資資金更加有效地投資和使用，將成為城投公司轉型的關(guān)鍵。
政府投資更加規范，聚焦基建補短板
2019年，在政府投資領(lǐng)域政策頻出，從PPP領(lǐng)域的財金[2019]10號文，到《政府投資條例》的出臺，規范政府投資行為成為政策主旋律。于2019年7月1日起正式實(shí)施的《政府投資條例》，是政府投資管理和監督的基本法，標志著(zhù)政府投資進(jìn)入了依法管理的新時(shí)代。
該條例從投資決策、年度計劃、項目實(shí)施、監督管理四個(gè)方面對政府投資行為進(jìn)行了規范。政府投資項目的資金，需列入政府投資計劃，并提前納入財政預算支出，由財政解決。對城投公司而言，將緩解城投公司在新建項目投資方面的融資壓力。
此外，政府投資項目由財政或政府債券等方式解決了資金問(wèn)題，待項目建成后，如果該項目具有一定的經(jīng)營(yíng)性，且與城投公司業(yè)務(wù)相匹配，城投公司可以積極爭取政府投資項目的運營(yíng)維護。
在基礎設施領(lǐng)域，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)［2019］26號），又一次調低基礎設施項目最低資本金比例，眾多基建項目的資本金比例下調至15%，這可以視為政府投資領(lǐng)域的加大杠桿，是穩增長(cháng)的重要手段。
對城投公司而言，固定資產(chǎn)投資項目資本金的降低，將有助于放大城投公司資金使用效率。與此同時(shí)，隨著(zhù)項目融資比例的提升，各地城投公司也要加強企業(yè)債務(wù)風(fēng)險的管理。
把握機遇，城投公司并購上市公司
自2018年以來(lái)的金融去杠桿，導致國內眾多上市公司資金鏈緊繃，發(fā)展舉步維艱，紛紛出售上市公司控制權。在這樣的大背景下，許多城投公司審時(shí)度勢，踴躍參與到收購上市公司的浪潮中，據統計，2018年至2019年三季度，各地城投公司主導實(shí)施的上市公司控制權收購交易有15筆，實(shí)屬前所未有。
城投公司收購上市公司控制權，可以支持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也實(shí)現了城投產(chǎn)業(yè)投資布局和轉型發(fā)展，可以說(shuō)是一舉多得。江西萍鄉經(jīng)開(kāi)區城投收購上市公司星星科技，與其簽署了智能終端科技園的投資協(xié)議，上市公司在萍鄉成立全資子公司，為萍鄉市導入產(chǎn)業(yè)。廣州高新投收購上市公司利德曼，并在上市公司層面設立產(chǎn)業(yè)基金，結合上市公司與廣州經(jīng)開(kāi)區豐富的生物醫藥產(chǎn)業(yè)資源，支持地區產(chǎn)業(yè)發(fā)展。無(wú)錫市政公用收購中金環(huán)境，成都興城投資收購中化巖土，皆因這些上市公司業(yè)務(wù)涉及環(huán)保和建設施工，是城投公司非常熟悉的傳統業(yè)務(wù)，城投公司的介入可以實(shí)現區域跨越式發(fā)展。
總的來(lái)說(shuō)，城投公司通過(guò)收購上市公司控制權，為本地國有資產(chǎn)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)投資和資本運作搭建了平臺。對城投公司而言，實(shí)現了企業(yè)的資本多元化，優(yōu)化了公司資產(chǎn)配置，提高了資本運營(yíng)效率，促進(jìn)了城投轉型。
整合重組，實(shí)現城投公司做大做強
2009年是我國政府融資平臺蓬勃發(fā)展的元年，彼時(shí)中央為應對全球金融危機提出四萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃，導致以城投公司為主的融資平臺數量激增。目前，我國有1萬(wàn)余家政府融資平臺公司，規模和質(zhì)量參差不齊。鑒于此，重慶、湖南和陜西等地相繼出臺規范政府融資平臺相關(guān)政策。
以湖南為例，2018年5月湖南省政府發(fā)布《關(guān)于清理規范政府融資平臺公司管理的通知（代擬稿）》，要求各地要抓緊開(kāi)展對平臺公司的清理工作，須在2019年全面達標。湖南省通過(guò)“注銷(xiāo)一批、整合一批、轉型一批”的方式進(jìn)行處置融資平臺，市級平臺公司控制在3個(gè)以?xún)?，縣級平臺公司控制在2個(gè)以?xún)?。?jīng)過(guò)一年多的努力，湖南省融資平臺公司清理規范成效顯著(zhù)。鑒于此，2020年1月江西省政府也加快地方融資平臺轉型部署，要求每個(gè)設區市融資平臺不超過(guò)3家，區縣融資平臺不超過(guò)2家。
其實(shí)，城投公司的整合重組，也有其自身發(fā)展的實(shí)際需求。2019年9月，長(cháng)沙城投和長(cháng)沙先導投資合并組建長(cháng)沙城發(fā)集團，打造市屬投資類(lèi)創(chuàng )新型企業(yè)集團。重組完成后，城發(fā)集團總資產(chǎn)超2000億元，履行“三城兩投”（城市建設、城市運營(yíng)、城市更新、產(chǎn)業(yè)投資、金融投資）等功能，成為長(cháng)沙城市發(fā)展的中堅力量和主力軍。
此外，作為區縣級的儀征市，也通過(guò)城投公司的重組，實(shí)現了國有資產(chǎn)的優(yōu)勢整合。新的儀征城發(fā)集團，由原建發(fā)公司以及住建局、水利局等6家主管單位計49家企業(yè)整合而成，總資產(chǎn)達450多億元，全面負責市政府授權范圍內的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、保障性住房建設、金融貿易、公用事業(yè)運營(yíng)管理等工作，公司綜合實(shí)力和信用評級得到了大幅提升。
城投融資偶現違約，行業(yè)整體風(fēng)險可控
在過(guò)去的2019年，各類(lèi)城投債券發(fā)行4000余支，實(shí)現超過(guò)3.3萬(wàn)億元的融資規模，發(fā)行規模創(chuàng )歷史新高，城投債市場(chǎng)顯著(zhù)回暖。
臨近年底，呼和浩特經(jīng)開(kāi)區投資集團，被曝出未能兌付“16呼和經(jīng)開(kāi)PPN001”私募債的到期回售資金，一時(shí)間引發(fā)市場(chǎng)對于城投債券市場(chǎng)風(fēng)險的熱議。實(shí)質(zhì)上，事件發(fā)生后，當地政府高度重視，僅用一個(gè)工作日，呼經(jīng)開(kāi)投資集團就償還了“16呼和經(jīng)開(kāi)PPN001”部分違約資金，剩余未兌付的簽署了展期協(xié)議，避免了實(shí)質(zhì)性違約。從新疆兵團六師國資公司超短期融資券技術(shù)性違約，到呼經(jīng)開(kāi)投資集團非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具未按期兌付；從常德市化解政府債務(wù)專(zhuān)題會(huì )議上對金融機構的強硬表態(tài)，到備受關(guān)注的貴州省通過(guò)出臺化債政策、召開(kāi)金融懇談會(huì )和優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)劃轉（如茅臺股份）等方式舒緩債務(wù)困局。地方政府隱性債務(wù)和融資平臺債務(wù)風(fēng)險，一直備受各方關(guān)注。對于此，央行金融市場(chǎng)司司長(cháng)鄒瀾1月11日表示：債券適當違約是正?，F象，只要處理得當，中國債市翻過(guò)大山后會(huì )迎來(lái)更好發(fā)展。最重要的不是怎樣保證沒(méi)有一家企業(yè)違約，而是在違約之后怎么辦。
在筆者看來(lái)，城投信仰被打破，只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。但個(gè)別城投違約事件的發(fā)生，僅是局部問(wèn)題，不會(huì )因此導致整體城投債券市場(chǎng)的系統性風(fēng)險。我國城投公司千差萬(wàn)別，因城市層級、區域經(jīng)濟和信用評級的不同，絕不能等同視之。對于東部發(fā)達地區的城投公司，融資早已不是難題，如何更好實(shí)現產(chǎn)業(yè)投資和資本運作才是關(guān)鍵。對于資源稟賦較差的區縣級高負債城投公司，債務(wù)化解和風(fēng)險防范是第一要義，此類(lèi)城投公司應及時(shí)改變過(guò)去激進(jìn)的投資和經(jīng)營(yíng)策略，通過(guò)政府支持和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入，解決短期流動(dòng)性風(fēng)險，逐步化解債務(wù)規模，實(shí)現城投轉型。
三、2020年，展望十四五
2020年是決勝全面建成小康社會(huì )、決戰脫貧攻堅之年，也是十三五規劃的收官之年、十四五規劃的奠基之年，這一時(shí)點(diǎn)的重要性決定了國家政策會(huì )面對多重挑戰。
對城投公司而言，要兼顧短期和中長(cháng)期目標，既立足當下履行城投職能，也要展望十四五，謀劃新布局、拓展新業(yè)務(wù)。
持續做好國有資產(chǎn)整合，逐步實(shí)現債務(wù)化解
按照去年12月中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神，2020年各項工作核心在于穩定，其中穩投資和穩基建則是維持經(jīng)濟穩定發(fā)展的重要手段。城投公司在穩基建投資中發(fā)揮作用，強大自身實(shí)力和化解債務(wù)風(fēng)險是兩大前提條件。
2009年，為了響應國家經(jīng)濟刺激計劃，增設大量城投公司是順勢而為；現如今，為了促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，國有資產(chǎn)整合重組也是大勢所趨。因此，筆者認為，2020年各地城投公司通過(guò)合并重組做大做強，通過(guò)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)化解債務(wù)，仍是各地政府在投融資領(lǐng)域的重要舉措。
把握新基礎設施建設機遇，實(shí)現城市運營(yíng)智能化
城投公司一直是我國城市建設的主力軍，同時(shí)也是城市運營(yíng)管理的主體。隨著(zhù)新科技的發(fā)展，融合5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的新基礎設施建設將成為未來(lái)城市建設投資的重點(diǎn)。對城投公司而言，會(huì )面臨兩大機遇，一是現有基礎設施的智能化和信息化改造；二是新基礎設施的投資建設，與傳統基礎設施相比，新基礎設施具有經(jīng)營(yíng)性，給城投公司提供轉型機遇。
習近平總書(shū)記提出要“像繡花一樣精細管理城市”，要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數據等信息技術(shù)手段，提高城市科學(xué)化、精細化、智能化管理水平；要加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強烈的突出問(wèn)題，形成常態(tài)長(cháng)效管理機制。
很多城投公司將城市運營(yíng)服務(wù)商作為職能定位，新科技對城市運營(yíng)管理的優(yōu)化日益凸顯，這將成為城投公司提升城市運營(yíng)水平的新機遇。
聚焦戰略新興產(chǎn)業(yè)投資，促進(jìn)城投轉型發(fā)展
城市的發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)，城無(wú)產(chǎn)則不興。城市產(chǎn)業(yè)的引導者、培育者不一定是政府，還可以是城投公司。
各地政府也都非常重視國有企業(yè)對于戰略新興產(chǎn)業(yè)的聚焦，如重慶市人民政府辦公廳《關(guān)于深化區縣國企國資改革的指導意見(jiàn)》（渝府辦發(fā)〔2019〕112號），提出推動(dòng)國有資本“三個(gè)聚焦”，即：按照高質(zhì)量發(fā)展需要，加大區縣國有資本布局優(yōu)化配置力度，加快向公共服務(wù)領(lǐng)域聚焦、向重點(diǎn)基礎設施領(lǐng)域聚焦、向規劃發(fā)展的戰略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域聚焦。
城投轉型，產(chǎn)業(yè)為本。每一座城市都有其特色產(chǎn)業(yè)，圍繞該產(chǎn)業(yè)進(jìn)行相關(guān)配套和服務(wù)，是城投公司轉型的可能方向；每一座城市都有擬培育的新產(chǎn)業(yè)，作為城市國有資本經(jīng)營(yíng)的城投公司，應在新產(chǎn)業(yè)孵化和引導方面，通過(guò)設立產(chǎn)業(yè)基金、引入戰略投資人等多種方式，積極介入其中，成為未來(lái)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參與者，與區域經(jīng)濟發(fā)展共進(jìn)退。
編制十四五規劃，謀劃城投戰略新布局
展望十四五，中國的經(jīng)濟總量將邁上新臺階，面臨的外部環(huán)境將更加復雜，十四五規劃至關(guān)重要。李克強總理召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議，明確十四五規劃要圍繞推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展、增進(jìn)人民福祉和防范化解風(fēng)險，同時(shí)研究推出一批重大政策、重大舉措、重大工程和項目，推動(dòng)開(kāi)創(chuàng )經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展新局面。
對城投公司來(lái)說(shuō)，以城市建設和運營(yíng)服務(wù)商為核心職能定位，以保障民生和防范風(fēng)險為前提，謀劃產(chǎn)業(yè)投資和產(chǎn)融結合，補短板、促民生、強管控，明確未來(lái)五年的發(fā)展目標和分年度實(shí)施步驟，制定符合國家中長(cháng)期發(fā)展和城市發(fā)展實(shí)際的十四五戰略規劃，是2020年城投公司亟待籌劃的重點(diǎn)工作。
在國家穩增長(cháng)的寬松時(shí)期，市場(chǎng)資金充裕，城投轉型發(fā)展顯得不那么急迫?，F如今，歷經(jīng)了先前高速發(fā)展的黃金時(shí)期，中國的城市建設迎來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的白銀時(shí)代。只有當潮水退去的時(shí)候，才知道誰(shuí)在裸泳。對城投公司而言，機遇從來(lái)都沒(méi)有逝去，只缺少把握機遇的能力和勇氣。
展望十四五，城投公司的轉型要立足城市實(shí)際，從城市建設、城市經(jīng)營(yíng)到產(chǎn)業(yè)興城，城投公司必須始終緊扣城市發(fā)展的脈搏。伴隨中國城市的高質(zhì)量發(fā)展，轉型后的城投公司，必將迎來(lái)嶄新的明天。
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