> 對城投而言，“十四五”規劃不僅是“十三五”的傳承，而是對發(fā)展戰略的一次重構，一次再出發(fā)。在這紛繁的世界中，城投應如何把握新時(shí)代特點(diǎn)，共謀發(fā)展？要全面理解這一問(wèn)題，還是要回歸城投的根本屬性——“服務(wù)城市發(fā)展、促進(jìn)城市發(fā)展”，以市場(chǎng)化為核心的結構性改革既是本輪城市轉型的根本特征，也是城投“十四五”規劃編制與轉型發(fā)展的根本動(dòng)力，所以，前探發(fā)展趨勢，厘清發(fā)展層次，探究?jì)r(jià)值取向，已勢在必行。
一、城市轉型的新周期
2019年12月10日-12日，中央經(jīng)濟工作會(huì )議召開(kāi)，提出“全面做好‘六穩’工作”“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”“切實(shí)增加有效投資”。2020年1月19日國家發(fā)改委新聞發(fā)言人在宏觀(guān)經(jīng)濟運行情況發(fā)布會(huì )上表示，2020年要發(fā)揮投資關(guān)鍵作用，落實(shí)補短板、穩投資各項重點(diǎn)工作任務(wù)。事實(shí)上，這與城市轉型發(fā)展的一般規律相契合，由于處于工業(yè)化、城市化中后期，傳統的依托土地進(jìn)行低成本開(kāi)發(fā)的城市擴張戰略已難以為繼，地方經(jīng)濟要在下行壓力加大的背景下穩增長(cháng)，在我們看來(lái)，以市場(chǎng)化為導向，增加有效投資、提高投資回報率，推動(dòng)結構性改革工作，則尤為重要，這也有利于城市實(shí)現向高質(zhì)量發(fā)展階段的轉型。具體表現在：
注：固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻率計算方法為固定資本形成總額增量與支出法國內生產(chǎn)總值增量的比值。數據來(lái)源國家統計局。
首先，從城市空間結構來(lái)看，根據總書(shū)記在《求是》上發(fā)表的《推動(dòng)形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局》，主要表現為從“區域均衡發(fā)展”向以中心城市和城市群為主要增長(cháng)動(dòng)力形態(tài)的區域協(xié)調發(fā)展戰略轉變。在新形勢下，城市基建投資也將順勢而為，呈現出新的特點(diǎn)。一是傾向于城市群或中心城市之間的互聯(lián)互通項目，如“一帶一路”倡議下開(kāi)放城市格局、我國三大灣區的建設、京津冀、長(cháng)三角、珠三角、成渝、山東半島等19個(gè)城市群的推進(jìn)完善；二是集中于大城市大都市圈內部以軌交為主導的基建項目建設，以“增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區域的經(jīng)濟和人口承載能力”為主要目的，包括逐步崛起的中西部核心城市成都、重慶、西安、武漢、長(cháng)沙、鄭州等；常住人口大幅增長(cháng)的重點(diǎn)城市廣州、深圳、杭州等；三是過(guò)去幾年通過(guò)PSL形成的對三四線(xiàn)城市造成資源集中的基建刺激類(lèi)項目，因與城市化發(fā)展的內在趨勢邏輯相背離，而不可持續。
注：固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻率計算方法為固定資本形成總額增量與支出法國內生產(chǎn)總值增量的比值。數據來(lái)源國家統計局。
其次，從城市產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域來(lái)看，由于土地資源日益稀缺，城市開(kāi)發(fā)已由增量擴張時(shí)代進(jìn)入存量開(kāi)發(fā)時(shí)代，城市開(kāi)發(fā)領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)由于區域發(fā)展的差異性出現分化。一是城市更新、城市民生服務(wù)提升類(lèi)（文化、醫療、教育、體育）項目成為大城市或中心城市開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。目前，北京、上海、廣東、深圳等大城市均在積極推進(jìn)城市更新建設，頒布了系列相關(guān)政策，如廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節約用地的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節約集約用地的通知》、《深圳市城市更新辦法實(shí)施細則》；二是新基建項目正在逐漸成為經(jīng)濟新動(dòng)力的主要方向，如現階段投資潛力巨大的5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等。不過(guò)這些具有前瞻性項目的推進(jìn)要以“有效性”為核心指導，注意把握兩點(diǎn)：一方面要與城市總體規劃之間的銜接，如發(fā)展規劃與空間規劃等；另一方面要與釋放的區域市場(chǎng)信號相契合。
最后，從城市資本主體來(lái)看，在新一輪投融資體制改革與國資國企改革疊加的影響下，城市資本主體層發(fā)生了深刻變化，由傳統的單兵作戰式發(fā)展向整合聯(lián)盟式發(fā)展轉變。一是在傳統的基建、房產(chǎn)領(lǐng)域，如片區綜合開(kāi)發(fā)等，更多地強調央地合作以及平臺式發(fā)展的方式推進(jìn)，以提高效率；二是對逐步放開(kāi)的七大壟斷性領(lǐng)域，如電力、鐵路、石油、天然氣、民航、軍工、電信等，更加強化國有資本與非公資本之間的融合發(fā)展，借助混合所有制經(jīng)濟的方式推進(jìn)，轉換經(jīng)營(yíng)機制，提升競爭力；三是對戰略新興領(lǐng)域，如新材料、新能源、節能環(huán)保、生物醫藥等，則更多的是通過(guò)國有資本結構調整基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等方式推進(jìn)，在借助杠桿效應加大國有資本投資力度的同時(shí)，發(fā)揮國有資本引導和帶動(dòng)作用；四是對部分專(zhuān)項領(lǐng)域，如文旅、教育、體育等，由于可獲得的存量資產(chǎn)在減少，而獲得成本卻在增加，更加強調以盈利為目的的專(zhuān)業(yè)運營(yíng)方式推進(jìn)。
二、城投“十四五”的重構
城市轉型的新趨勢、新周期，對城投“十四五”規劃的編制提出了新的要求，后者不能簡(jiǎn)單地傳承“十三五”規劃，而是要根據各城市的發(fā)展特點(diǎn)及條件，重構發(fā)展邏輯，走優(yōu)化發(fā)展的路子。
第一，尊重規律，找準發(fā)展級次。這主要是解決規劃定位及銜接問(wèn)題。城投的“十四五”規劃編制，并不是孤立存在的，要注意發(fā)展的級次性，這是客觀(guān)約束。一是在縱向上，要遵從上位規劃，如城市發(fā)展規劃、區域的國資布局及結構調整規劃，另外，還要與集團公司總體發(fā)展規劃相協(xié)同，如二級公司作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層，規劃編制要在符合一級公司規劃的前提下適當突破；二是在橫向上，要注意與同位規劃的協(xié)調性，如京津冀城市群中處于同位次發(fā)展的城投，除了上述因素外，還要重點(diǎn)考慮規劃涉及業(yè)務(wù)板塊的協(xié)調性與互補性。
第二，發(fā)揮比較優(yōu)勢，注重融合發(fā)展。這主要是解決規劃內容的可行性及必要性問(wèn)題。由于過(guò)去城投的業(yè)務(wù)布局在一開(kāi)始并不是主動(dòng)規劃形成的，而是通過(guò)行政劃轉，“轉任務(wù)為業(yè)務(wù)”來(lái)實(shí)現的，在新形勢下，如何主動(dòng)作為，謀劃業(yè)務(wù)發(fā)展，則是其在規劃編制中亟需補短板的關(guān)鍵環(huán)節。對此，我們認為城投“十四五”規劃的編制，本質(zhì)在于解決兩個(gè)問(wèn)題，一是規劃的吸引力，即在符合城市轉型內在規律下，企業(yè)發(fā)展哪些業(yè)務(wù)板塊更具有潛力。建議可通過(guò)區域的產(chǎn)城融合情況，厘清與謀劃城投的業(yè)務(wù)邊界及或具備發(fā)展潛力的板塊；二是規劃的可行性，即城投需要具備哪些能力或競爭優(yōu)勢或獨特的資源稟賦，才能保障規劃的順利實(shí)施。建議可通過(guò)公司的產(chǎn)融結合情況，如資本運作能力等，判斷與識別城投規劃實(shí)施的有效性，并基于此，因企施策。
第三，做好專(zhuān)項或應急預案，防范不確性風(fēng)險。這主要是解決規劃的保障實(shí)施問(wèn)題。由于我國當前正處于轉變發(fā)展方式、“結構性、體制性、周期性問(wèn)題相互交織”的時(shí)期，規劃編制過(guò)程中面臨的不確性較強，因此，我們建議城投在科學(xué)制定“十四五”規劃的同時(shí)，還要同步推進(jìn)相關(guān)專(zhuān)項規劃，如業(yè)務(wù)發(fā)展中的對外投資專(zhuān)項規劃，以加強對外投資工作的整體的統籌性，提高風(fēng)險防控能力。
打印
關(guān)閉