> 城投的重要職能之一就是投融資，其發(fā)展受到財稅、金融等政策和外部環(huán)境的影響，所以思考城投“十四五”期間的發(fā)展戰略，一個(gè)重要課題就是對未來(lái)五年的投融資形勢進(jìn)行研判，外觀(guān)大勢、內謀全局，才能做出準確的戰略定位與選擇。本文通過(guò)分析“十四五”期間投融資環(huán)境的變化和影響，提出城投戰略布局的三個(gè)轉變和相應建議，探討城投的未來(lái)發(fā)展規劃。
一、城投“十四五”期間面臨的投融資形勢
1、投融資體制及財稅改革的影響
以城投為代表的各類(lèi)融資平臺公司的誕生，根源在于地方政府財權與事權的不匹配，在地方政府謀求發(fā)展的強烈愿望下，資金缺口導致的融資需求，使城投充當了一定意義上“準地方債”的角色。在過(guò)去快速城鎮化過(guò)程中，基礎設施建設缺乏有效的資金籌措渠道，各地紛紛成立融資平臺公司，主要承擔融資職能，這仍是很多城投現在的第一要務(wù)。但要看到，最近幾年這一背景發(fā)生了重大變化，一是自2014年以來(lái)發(fā)布的國發(fā)18號文、43號文等，切斷了融資平臺的政府融資職能，逐步確立其市場(chǎng)化投融資主體和國有企業(yè)法人主體的地位，從資金、人員上逐步實(shí)現政企分離；二是預算法修改，確立了以政府債券（包括一般債券和專(zhuān)項債）為主體的地方政府舉債融資機制，開(kāi)明渠、堵暗道，嚴格管控政府隱性債務(wù)，建立真正的地方債體系。
“十四五”期間，深化投融資體制改革和財稅改革料將加速。從地方政府的資金來(lái)源端看，其主要自于稅收、土地出讓、地方債、國有資本經(jīng)營(yíng)收益幾個(gè)渠道。未來(lái)五年，權責清晰、財力協(xié)調、區域均衡的中央和地方財政關(guān)系將逐步建立，地方稅體系逐步健全，土地出讓比過(guò)去將穩中有降，地方債中一般債券逐步達到限額，專(zhuān)項債仍有發(fā)力空間，國有資本經(jīng)營(yíng)收益目前來(lái)看比例較小。從地方政府資金需求端看，《政府投資條例》明確了政府投資資金方向，重點(diǎn)投向不能有效配置資源的公共服務(wù)、基礎設施等領(lǐng)域，以非經(jīng)營(yíng)性項目為主，進(jìn)行直接投資，少量經(jīng)營(yíng)性項目可以資本金等方式參與，建立嚴格統一、公開(kāi)透明的全國項目庫，從項目源頭上減少地方政府融資沖動(dòng)。
我們預判上述情況對城投的影響主要有兩點(diǎn)，一是從底層邏輯上產(chǎn)生深刻影響，政府投融資的資金端穩步增加，需求端管控，資金缺口逐步收窄，頂層設計沒(méi)那么快一步到位但已在路上，有很強的信號作用，促使城投職能和價(jià)值發(fā)生變化，投融資工作的戰略方向從“融資端”向“投資端”轉變；二是項目投融資模式重構，運作方式轉變，都致使需要調整投融資工作的重點(diǎn)。
2、金融環(huán)境影響
首先，預判未來(lái)五年面臨的仍是嚴監管的金融環(huán)境。一是規范間接融資，鼓勵債權市場(chǎng)直接融資，城投的區域分化和信用分化將越來(lái)越明顯，資源不斷向優(yōu)質(zhì)城投傾斜；二是資管新規全面實(shí)施后，在打破剛兌、規范資金池、減少通道業(yè)務(wù)的監管思路下，城投“非標”融資受限，部分地區城投“非標”產(chǎn)品發(fā)生風(fēng)險情況將會(huì )增多，再融資的壓力加大；三是政信類(lèi)業(yè)務(wù)的門(mén)檻相應提高，且風(fēng)險關(guān)注點(diǎn)也從此前的“隱形兜底”逐步走向對城投主體信用的審視，不僅關(guān)注地方政府支持，更加注重城投自身信用品質(zhì)。因此，提升信用等級和增加直接融資比重，是“十四五”期間城投的重點(diǎn)。
其次，資本市場(chǎng)改革，利好城投的權益性融資，布局資本市場(chǎng)是城投“十四五”期間的新方向。2019年證監會(huì )“深改12條”發(fā)布，標志著(zhù)資本市場(chǎng)改革再起航，注冊制的推進(jìn)、創(chuàng )業(yè)板和新三板改革、區域性股權市場(chǎng)創(chuàng )新、再融資新規落地、產(chǎn)品創(chuàng )新等一系列變化，為城投參與資本市場(chǎng)提供了廣闊空間。
二、新形勢下城投投融資戰略三大轉變
1、戰略方向轉變
隨著(zhù)投融資形勢的變化，城投戰略方向從“融資端”向“投資端”轉變（如圖1），職能定位轉變?yōu)椤皣匈Y本投資、運營(yíng)公司”。過(guò)去投資項目來(lái)自外部，政府確定項目和融資需求，城投主要在融資端發(fā)力，下一階段城投的指令性項目減少，自主性項目增加，市場(chǎng)化水平提升，轉向投資驅動(dòng)的內生式發(fā)展。
從投資方向上看，城投要結合所在區域的城市發(fā)展水平，確定投資領(lǐng)域，具體可以參照南京卓遠“城市發(fā)展三階段”的劃分模型（如圖2）。根據城市和區域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，既考慮投資的收益性，又要考慮一定的公益性和帶動(dòng)性，做好項目全生命周期的謀劃，這是向投資端轉型的難點(diǎn)所在。自主性項目投資是下一階段的重點(diǎn)，權益性投資是新的方向。
2、運作模式轉變
投資端上，一是政府投資項目庫里的指令性項目，《政府投資條例》要求企業(yè)不得墊資建設，不允許為該類(lèi)項目融資，主要以代建和施工方式承接，城投以往的很多運作方式未來(lái)政策上不再可行；二是自主性項目的增加，要求城投加強對這類(lèi)項目的專(zhuān)業(yè)化運作能力，對于此次疫情暴露出的城市公共服務(wù)領(lǐng)域的短板，也是城投“補短板”的方向，另外，股權投資、并購重組和產(chǎn)業(yè)基金等方面將會(huì )出現快速發(fā)展，城投需要進(jìn)行提前布局和儲備；三是政府項目庫以外的指令性項目，需要進(jìn)行模式創(chuàng )新、機制創(chuàng )新，對城投項目運作中的創(chuàng )新能力提出了更高要求。
融資端上，著(zhù)力優(yōu)化融資結構，增加直接融資比重，提升信用等級，減少期限錯配，增強投融資運作能力。調結構，降成本，減少“1對1”模式的銀行貸款及間接融資比重，提高“1對N”模式的企業(yè)債、公司債、中期票據、資產(chǎn)證券化等直接融資比重，開(kāi)展權益性融資，不斷豐富融資渠道。通過(guò)財務(wù)和業(yè)務(wù)兩方面，提升公司信用等級，獲得資本市場(chǎng)認可。（注：關(guān)于城投公司信用等級提升，請關(guān)注“南京卓遠”公眾號后續文章《城投主體信用提升全攻略》）。
3、管理方式轉變
為配合以上戰略方向和運作模式的轉變，城投管理方式也要進(jìn)行轉變。首先，地方政府需要對城投從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉變，按照地方政府國有資本投資、運營(yíng)公司的定位，梳理城投與政府的關(guān)系及管理權限（注：關(guān)于城投和政府管理權限的劃分，請關(guān)注“南京卓遠”公眾號后續文章《政府和城投公司三大關(guān)系梳理》），優(yōu)化公司治理結構，加強董事會(huì )建設，推進(jìn)科學(xué)決策；其次，為實(shí)現戰略轉型的落地，提升投融資工作要求，城投需要實(shí)現人力資源管理的轉變，改變政府部門(mén)化或事業(yè)單位化人力資源管理方式，解決人才發(fā)展中的束縛和問(wèn)題，引入和培養一批金融、產(chǎn)業(yè)、法律等各方面的專(zhuān)業(yè)人才，并建立配套的薪酬、考核體系，優(yōu)秀的團隊是企業(yè)戰略轉型的重要保障之一。
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