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一、城市運營(yíng)商的內涵
根據國家統計局數據，截止2018年，我國常住人口城鎮化率達到59.58％；城市數量發(fā)展到672個(gè)，其中地級以上城市297個(gè)，縣級市375個(gè)；建制鎮21297個(gè)。隨著(zhù)我國城市化發(fā)展進(jìn)程的加快，對城市綜合開(kāi)發(fā)、可持續發(fā)展、資源整合的要求也越來(lái)越高，“城市運營(yíng)商”這一概念順應城市的發(fā)展要求隨之而來(lái)。根據我們的研究，所謂城市運營(yíng)商，是指圍繞城市總體發(fā)展目標和發(fā)展規劃，結合城市發(fā)展需求，通過(guò)發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，以市場(chǎng)化運作方式為主來(lái)參與城市發(fā)展建設的經(jīng)營(yíng)商。
不同于一般城市開(kāi)發(fā)或產(chǎn)業(yè)運營(yíng)企業(yè)，城市運營(yíng)商通常擁有更為廣泛的業(yè)務(wù)范圍，覆蓋城市發(fā)展中的區域規劃設計、基礎設施建設、公共服務(wù)建設、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入與服務(wù)、資產(chǎn)管理與運營(yíng)等環(huán)節。城市運營(yíng)商一般致力于推動(dòng)區域價(jià)值提升與城市可持續性成長(cháng)，具有“具備長(cháng)遠戰略眼光”“集‘城市發(fā)展建設、城市綜合運營(yíng)、城市資源組織、城市產(chǎn)業(yè)驅動(dòng)’于一體”“大型化、多元化”等特征。
從市場(chǎng)參與主體而言，目前我國將自身定位為“城市綜合運營(yíng)服務(wù)商”的主體主要涉及到三類(lèi)企業(yè)，即：城投類(lèi)企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和建筑施工企業(yè)。
二、城投公司轉型城市運營(yíng)商的意義
（一）以轉型城市運營(yíng)商為契機促進(jìn)企業(yè)市場(chǎng)化運作
城市運營(yíng)商以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為核心理念，充分運用市場(chǎng)化的機制和手段，發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。城市運營(yíng)商為城投公司轉型提供了一種切實(shí)可行的方向，此過(guò)程中城投公司可結合城市發(fā)展的特殊機遇，集城市規劃、建設和運營(yíng)全過(guò)程于一體，即以經(jīng)濟利益為導向，以市場(chǎng)化運作為原則，兼顧企業(yè)長(cháng)遠的社會(huì )效益，以此帶動(dòng)城市和區域經(jīng)濟的發(fā)展。
（二）轉型城市運營(yíng)商符合2.0版城投公司轉型升級方向
伴隨著(zhù)城市化的推進(jìn)以及經(jīng)濟的發(fā)展，城市發(fā)展不是一種獨立于規劃、建設、管理之外的建設手段和程序，而是對城市運營(yíng)機制再造，使城市有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)可持續發(fā)展并從中實(shí)現城市的最大價(jià)值。
根據《地方政府投融資平臺（1.0-5.0）版本說(shuō)明書(shū)》，具有2.0版本特征的城投公司，它的業(yè)務(wù)布局有以下方面的描述：（1）以融資和項目建設為核心、重點(diǎn)業(yè)務(wù)，項目運營(yíng)為另外一項重要業(yè)務(wù)；（2）部分地方政府投融資平臺會(huì )在地方政府授意下從事少量其他投資業(yè)務(wù)。
而在城投公司3.0版本的業(yè)務(wù)布局方面，則明確提出業(yè)務(wù)領(lǐng)域涉及基礎設施建設、土地一二級開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、公用事業(yè)運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)投資、金融服務(wù)等板塊化經(jīng)營(yíng)。
因此，我們從《地方政府投融資平臺（1.0-5.0）版本說(shuō)明書(shū)》就可以看出，城投公司轉型為城市運營(yíng)商，既是城投公司對企業(yè)發(fā)展模式的一種戰略選擇，也是城投公司未來(lái)轉型升級，從2.0向3.0版突破的必由之路。
（三）轉型城市運營(yíng)商契合企業(yè)自身資源能力
城投公司在品牌、規模、項目資源獲取等方面具有天然的優(yōu)勢，但是相較于地產(chǎn)公司，城投公司進(jìn)入城市運營(yíng)商領(lǐng)域的時(shí)間較晚，在經(jīng)營(yíng)性項目的運營(yíng)方面經(jīng)驗較少。城投公司長(cháng)期參與城市開(kāi)發(fā)，擁有大量項目經(jīng)驗和城市資源，城投公司可充分整合自身資源，從“建設城市”向經(jīng)營(yíng)“城市產(chǎn)業(yè)”實(shí)體轉變，既能創(chuàng )造出穩定的運營(yíng)收入和現金流，促進(jìn)公司版本升級，又能服務(wù)于城市發(fā)展。
三、城投公司轉型城市運營(yíng)商發(fā)展模式
（一）經(jīng) 營(yíng) 理 念
城市運營(yíng)商應立足于城市各類(lèi)資源的整體性經(jīng)營(yíng)，以“城市經(jīng)營(yíng)”為核心經(jīng)營(yíng)理念，將實(shí)現城市資源增值和城市發(fā)展價(jià)值最大化作為其主要發(fā)展目標。通過(guò)對從城市土地、基礎設施、公共服務(wù)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等資源，進(jìn)行集投資、建設和運營(yíng)全過(guò)程于一體的市場(chǎng)化運作，滿(mǎn)足城市的發(fā)展需要，實(shí)現城市資源的合理配置和高效利用，增強城市發(fā)展競爭力。
作為城市運營(yíng)商，為更好服務(wù)于城市發(fā)展，其需要具備四大主要功能，分別為城市基礎功能、城市公共服務(wù)功能、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能和城市資源整合功能。
城市基礎功能主要涉及城市基礎設施（道路、橋梁、廣場(chǎng)、保障房）、土地整理等業(yè)務(wù)。
城市公共服務(wù)功能主要涉及燃氣、污水、垃圾、體育、醫療、教育、養老等業(yè)務(wù)。
城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能主要涉及房地產(chǎn)、金融業(yè)、汽車(chē)業(yè)、物流業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)等業(yè)務(wù)。
城市資源整合功能主要涉及單個(gè)功能范圍內的整合、以及三大功能之間的整合，其典型表現為城市區域綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)業(yè)務(wù)。
（二）發(fā) 展 模 式
城投公司要從傳統的城市基礎設施建設平臺轉型升級為城市運營(yíng)服務(wù)商，不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的概念轉換，而是企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念、資源配置、業(yè)務(wù)范圍、內部管理等各方面的全面轉型升級。城投公司在將自己定位為城市運營(yíng)商之后，需要結合當地政府的需求，立足當地城市發(fā)展需要，明確公司新的發(fā)展戰略。并在此基礎上優(yōu)化企業(yè)業(yè)務(wù)布局，結合自身傳統業(yè)務(wù)、資產(chǎn)資源等競爭優(yōu)勢，尋找合適的業(yè)務(wù)切入點(diǎn)和運作模式。
城投公司轉型城市運營(yíng)商是一項系統性工程，其不是一蹴而就的，需要從多個(gè)方面來(lái)進(jìn)行提升。通常需要城投公司在基于企業(yè)內外部環(huán)境分析的基礎上，在以下五大方面進(jìn)行提升：
通過(guò)戰略重構來(lái)確定企業(yè)新的定位及發(fā)展戰略；
通過(guò)資產(chǎn)整合重組來(lái)優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結構；
通過(guò)業(yè)務(wù)升級來(lái)實(shí)現企業(yè)業(yè)務(wù)拓展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸；
通過(guò)資本運作來(lái)提高企業(yè)資產(chǎn)、資金運營(yíng)效率；
通過(guò)管理提升來(lái)提高企業(yè)的外部表現力。
其中，戰略重構起到總攬全局作用，并有效引導其它四個(gè)方面的實(shí)現。
1、戰略重構
城投公司轉型城市運營(yíng)商意味著(zhù)從“建設城市”向“經(jīng)營(yíng)城市”實(shí)體轉變，過(guò)去城投公司實(shí)行的多為政企一體化發(fā)展戰略，原戰略下城投公司在決策、投融資、建設、經(jīng)營(yíng)和管理等方面均受到政府影響。而根據城市運營(yíng)商的發(fā)展要求，原戰略已不適應新的企業(yè)定位，需要根據城市運營(yíng)商的新定位進(jìn)行戰略升級。根據我們的研究，城投公司戰略升級的目的是實(shí)現企業(yè)政府融資功能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)功能的策略性分離與協(xié)作，并推行政企協(xié)同化發(fā)展戰略。
在政企協(xié)同化發(fā)展戰略下，為實(shí)現市場(chǎng)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理目標，城投公司應從投資、融資、經(jīng)營(yíng)、管理四大方面全面進(jìn)行戰略重構。
一是價(jià)值投資。城投公司應逐漸從被動(dòng)投資向主動(dòng)投資（價(jià)值投資）轉型，以實(shí)現企業(yè)價(jià)值增值為核心，追求項目投資回報率。
二是融資創(chuàng )新。城投公司要著(zhù)力追求融資與資產(chǎn)的匹配性，根據所投資項目類(lèi)型來(lái)匹配融資工具，如公益性項目以低成本、期限長(cháng)的融資工具予以匹配。
三是優(yōu)化經(jīng)營(yíng)。城投公司應基于自身投融資優(yōu)勢、城市未來(lái)產(chǎn)業(yè)轉型升級需求和業(yè)務(wù)發(fā)展空間，重點(diǎn)打造專(zhuān)業(yè)化業(yè)務(wù)板塊，構建并優(yōu)化業(yè)務(wù)模式。
四是加強管理。城投公司應建立與轉型發(fā)展相匹配的企業(yè)治理結構，完善集團管控體系，加強績(jì)效考核與薪酬管理，提升科學(xué)化管理水平的同時(shí)加強品牌化建設。
2、資產(chǎn)整合重組
為順應城投公司轉型城市運營(yíng)商的需求，城投公司亟需改變目前在企業(yè)資產(chǎn)方面存在的公益性資產(chǎn)占比過(guò)高、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)缺乏、資產(chǎn)混合經(jīng)營(yíng)管理等問(wèn)題，并積極通過(guò)內部資產(chǎn)整合重組、外部?jì)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入和資產(chǎn)市場(chǎng)化開(kāi)拓等方式深入推進(jìn)企業(yè)資產(chǎn)整合重組，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結構，提升資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率。
一是推進(jìn)企業(yè)內部資產(chǎn)的整合重組。城投公司首先要剝離無(wú)效資產(chǎn)、不良資產(chǎn)、與城市運營(yíng)商發(fā)展方向不相關(guān)的資產(chǎn)、成長(cháng)性較小的子公司，再結合企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展定位，按照“同業(yè)歸并、精簡(jiǎn)高效、兼并重組”原則進(jìn)行資產(chǎn)整合重組，實(shí)現企業(yè)內部資產(chǎn)結構優(yōu)化。
二是爭取外部?jì)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入。城投公司應結合轉型城市運營(yíng)商的發(fā)展需求，積極向政府爭取經(jīng)營(yíng)效益好的國有公司/股權，行政事業(yè)單位下屬經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，現金流較穩定的供水、供氣、供暖等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入，做大城投公司資產(chǎn)規模并提高資產(chǎn)質(zhì)量。
三是積極市場(chǎng)化方式開(kāi)拓優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。城投公司應在價(jià)值投資論證的基礎上，采取自主投資或聯(lián)合其它投資人共同投資能產(chǎn)生較為豐富現金流的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)資產(chǎn)，如住宅、商業(yè)地產(chǎn)、物業(yè)等資產(chǎn)。并在充分考慮并購資金、收益水平、回報周期等因素的前提下，以股權或資產(chǎn)并購方式并購與公司戰略發(fā)展方向相關(guān)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，從而增加資產(chǎn)規模，優(yōu)化資產(chǎn)布局，克服新市場(chǎng)進(jìn)入壁壘和增加企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)。
3、業(yè)務(wù)升級
城投公司在轉型城市運營(yíng)商時(shí)，應從城市價(jià)值鏈出發(fā)，緊密結合城市發(fā)展所需，積極拓展業(yè)務(wù)，實(shí)現多元化經(jīng)營(yíng)，形成新的企業(yè)利益增長(cháng)點(diǎn)。在具體業(yè)務(wù)選擇方面，城投公司可綜合考慮內外部因素，包括城市行業(yè)發(fā)展規劃、企業(yè)自有資源資產(chǎn)狀況，再從業(yè)務(wù)競爭程度、盈利能力、發(fā)展潛力、獲取資源能力、業(yè)務(wù)協(xié)同性等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)組合篩選。
城市運營(yíng)商可涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域十分廣泛，但是在不同的層次上開(kāi)展業(yè)務(wù)需要不同的資源與能力的支持。我國城投公司發(fā)展參差不齊，因此需要根據自身資源和能力差異，定位不同層次的城市運營(yíng)商，進(jìn)而確定相應的業(yè)務(wù)組合。
一類(lèi)是較為基礎的城市運營(yíng)商，其以實(shí)現城市基礎功能為主，主要開(kāi)展如土地整理、道路橋梁等市政基礎設施建設等業(yè)務(wù)，此類(lèi)業(yè)務(wù)主要通過(guò)委托代建方式承接。比如天津東麗城投集團將土地一級整理和基礎設施建設定為主要業(yè)務(wù)，其中基礎設施建設占業(yè)務(wù)總量一半以上。
一類(lèi)是實(shí)現城市基礎功能+城市公共服務(wù)功能為主的業(yè)務(wù)組合，其重點(diǎn)在于拓展污水處理、垃圾處理、燃氣、熱力供排水等準經(jīng)營(yíng)性城市公共服務(wù)類(lèi)業(yè)務(wù)，此類(lèi)業(yè)務(wù)主要以特許經(jīng)營(yíng)、政府購買(mǎi)服務(wù)、PPP模式等方式運作。
另一類(lèi)則是在實(shí)現城市基礎功能、公共服務(wù)功能的基礎上，根據城市發(fā)展需要，積極拓展產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展功能，此類(lèi)業(yè)務(wù)主要是市場(chǎng)化方式進(jìn)行運作。比如合肥建投集團（點(diǎn)擊可查閱文章《合肥建投集團產(chǎn)融互動(dòng)、產(chǎn)城融合轉型之路》）則不僅將城市公益性項目及準公益性項目建設作為其業(yè)務(wù)基礎，同時(shí)也積極通過(guò)戰略規劃、產(chǎn)業(yè)布局、投融并舉、資本運作等舉措，聚焦新型顯示、集成電路等主導產(chǎn)業(yè)，在合肥市城市建設發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。
總之，城投型城市運營(yíng)商應根據各自的優(yōu)勢所在，選擇的業(yè)務(wù)重點(diǎn)也會(huì )有所差別。從目前發(fā)展現狀來(lái)看，以往主要以城市基礎設施建設為主營(yíng)業(yè)務(wù)的城投公司，在城市運營(yíng)商的新定位下，多以房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)為切入口。同時(shí)，城市運營(yíng)商也應該根據各項業(yè)務(wù)領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性，在核心業(yè)務(wù)的基礎上逐步向相關(guān)領(lǐng)域延伸拓展。
4、資本運作
城投公司轉型城市運營(yíng)商，僅靠?jì)炔糠e累難以較快實(shí)現企業(yè)戰略目的，而通過(guò)資本運作則有助于在較短時(shí)期內調整企業(yè)資產(chǎn)與業(yè)務(wù)架構，拓展企業(yè)融資渠道，推進(jìn)城投公司城市運營(yíng)商戰略的實(shí)施。當前城投公司轉型城市運營(yíng)商可實(shí)施的資本運作手段主要包括并購、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、混合所有制改革和上市等方式。
一是積極嘗試并購策略。對于企業(yè)目前涉及的領(lǐng)域，城投公司可積極通過(guò)并購方式來(lái)做強做大，采取橫向并購戰略實(shí)現企業(yè)規模效應，采取縱向并購戰略完善產(chǎn)業(yè)鏈，采取混合并購戰略發(fā)展多元化業(yè)務(wù)以增加企業(yè)利潤。而對于新涉及領(lǐng)域，在短期依靠自身難以快速切入的情況下，可通過(guò)并購的方式進(jìn)行。
二是加強產(chǎn)業(yè)基金運作。通常城投公司聯(lián)合保險資金、社會(huì )資本等共同設立有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金，其作為有限合伙人承擔劣后級，通過(guò)掌握基金投資決策權，以股權形式投資于符合城市運營(yíng)商發(fā)展方向的業(yè)務(wù)。
三是積極探索資產(chǎn)證券化/REITs。城投公司可選擇收費公路、橋梁、污水處理等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)作為基礎資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化，針對持有的基礎設施存量資產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)的投資開(kāi)發(fā)和出租物業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)行REITs產(chǎn)品，以盤(pán)活存量資產(chǎn)業(yè)務(wù)。（點(diǎn)擊可查閱文章《公募REITs，城投轉型發(fā)展新機遇》）
四是推進(jìn)混改。可優(yōu)先選擇在二級或三級公司優(yōu)先開(kāi)展混改，通過(guò)引入戰略投資者，快速提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平、盤(pán)活經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、拓寬經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、優(yōu)化資本結構等目標，增強城投公司城市運營(yíng)能力。
除上述資本運作方式外，對于綜合實(shí)力較強的省級、市級政府城投公司，可以將部分業(yè)務(wù)板塊上市或整體上市，不僅能優(yōu)化企業(yè)資本結構，還能凸出城市運營(yíng)商的品牌建設。
5、管理提升
提升管理能力是城投公司成功轉型為城市運營(yíng)商的重要保障，其主要包括治理結構提升、集團化管控、精細化管理、品牌建設等四大方面的提升。
（1）通過(guò)建立健全產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的管理制度，將原來(lái)體現為政府直接指令性行為的直接管理，轉變?yōu)槌鞘羞\營(yíng)商自身的市場(chǎng)化管理。城市運營(yíng)商結合發(fā)展定位進(jìn)行科學(xué)的業(yè)務(wù)板塊劃分，明確重點(diǎn)發(fā)展業(yè)務(wù)，細分業(yè)務(wù)模塊構建專(zhuān)業(yè)化業(yè)務(wù)主體參與市場(chǎng)競爭。
（2）城市運營(yíng)商確定集團功能定位，明確集團組織結構，設計管控核心流程，有效整合和優(yōu)化配置企業(yè)內外部資源，通過(guò)對下屬企業(yè)采用跨層級的、多層面的治理、控制、管理、資源協(xié)調分配等策略和方式，實(shí)現集團效率與效益的最大化。
（3）城市運營(yíng)商作為集城市建設、綜合運營(yíng)、資源整合、產(chǎn)業(yè)驅動(dòng)于一體主體，因而需要通過(guò)人力資源管理、薪酬考核、制度管理等多個(gè)層次加大精細化管理，以增強企業(yè)綜合實(shí)力及競爭力，符合城市運營(yíng)商大型化、多元化的企業(yè)特征。
（4）城投公司轉型定位為城市運營(yíng)商在很大程度上體現在企業(yè)品牌識別與定位。城市運營(yíng)商要集中優(yōu)質(zhì)資源，做優(yōu)、做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造具有市場(chǎng)影響力與社會(huì )知名度的服務(wù)管理品牌，通過(guò)嘗試輸出管理與服務(wù)，實(shí)現品牌的價(jià)值延伸。
四、結 語(yǔ)
城市運營(yíng)商的業(yè)務(wù)領(lǐng)域十分廣泛，但是在不同的層次上開(kāi)展業(yè)務(wù)需要不同的資源與能力的支持，城投公司在轉型城市運營(yíng)商時(shí)，可以緊密結合城市發(fā)展所需，積極拓展業(yè)務(wù)，實(shí)現多元化經(jīng)營(yíng)，形成新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。
城投公司轉型為城市運營(yíng)商是一項綜合而又極為復雜的系統工程，對運營(yíng)商們有著(zhù)極高的要求。雖然城投公司脫胎于政府融資平臺，在轉型為城市運營(yíng)商方面有著(zhù)得天獨厚的優(yōu)勢條件，但是仍然面臨著(zhù)業(yè)務(wù)構造等諸多問(wèn)題。城投公司應緊抓時(shí)機，結合自身能力與資源優(yōu)勢出發(fā)，在城投公司1.0版到5.0版的不同層次上，有重點(diǎn)地開(kāi)展城市運營(yíng)工作，實(shí)現企業(yè)轉型升級。
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